Публикации в прессе, выступления

Конституция Республики Татарстан: 20 лет по пути реформ и политической стабильности

ХАРТИЯ СОЦИАЛЬНОГО СОГЛАСИЯ

Принятие Конституции для любого государства всегда имеет судьбоносное значение. Конституция представляет собой и Основной Закон, и зеркало жизни общества на определенном историческом этапе. С помощью юридических норм и принципов Конституция формирует образ всей правовой системы, постулирует представления о социальном прогрессе и должном для каждого человека, в первую очередь о принципе юридического или формального равенства – все граждане должны быть равны перед законом и судом.

Именно в Конституции в концентрированном виде получают свое выражение те черты взаимоотношения государства и личности, которые позволяют судить об уровне ее социальной свободы и правовой защищенности, а соответственно, о степени развитости тех социальных идеалов, которые данное общество провозглашает и гарантирует.

Главное предназначение Основного Закона – это закрепление союза народа в государстве, поскольку государство – не просто совокупность властных институтов и отношений, а именно политический союз народа, объединенного на основе права под общей суверенной властью. Конституция выражает устремления и надежды людей, преобладающие в обществе умонастроения, взгляды и представления о назначении власти, ее природе и целях. Это своего рода хартия социального согласия в отношении целей, принципов и путей функционирования общества и государства.

6 ноября исполняется двадцать лет с того памятного дня, когда Верховным Советом РТ была принята новая Конституция Татарстана, ставшая важнейшим законом и нормой всей жизнедеятельности республики. Это поистине историческое событие ознаменовало собой принципиальный политический выбор, сделанный республикой, начало нового этапа в ее развитии. Конституция Республики Татарстан провозгласила высшей ценностью правовое социальное государство, демократические свободы и благополучие людей. Она стала историческим рубежом в становлении государственности республики.

Оценивая значение Конституции с позиций нынешнего дня – начала второго десятилетия XXI века, следует признать, что в 1992 году Верховным Советом республики впервые был принят политико-правовой документ, который в полной мере отвечал вызовам наступившей эпохи в новой истории России и Татарстана и, в частности, воплотил чаяния многонационального народа республики. Отличительная особенность Конституции – она была принята без какого-либо диктата сверху, сумела объединить людей разных национальностей, политических пристрастий и вероисповеданий; впервые она была принята с учетом мнения людей, живущих на этой территории.

В основе этого единения было искреннее стремление созидать свою государственность, повысить самостоятельность республики в решении социальных и экономических проблем, подлинная забота о настоящем и будущем Татарстана, желание сделать его демократическим правовым государством, реальным участником общероссийского политического процесса. И все прошедшие годы, последовательно реализуя курс на повышение самостоятельности, республика неизменно проводила политику на укрепление целостности и единства Российской Федерации, традиций дружбы и сотрудничества между ее народами.

Накопленные политические практики свидетельствуют, что наша Конституция оказалась очень добротной и эффективной. Она явилась актом высокой нравственности. Как отметил в своем недавнем Послании Государственному Совету республики Президент Татарстана Р. Н.Минниханов, «Двадцатилетие Конституции Татарстана подчеркнуло историческое значение Основного Закона и его роль в формировании современной государственности республики. Сегодня Татарстан, являясь одним из регионов-лидеров, вносит весомый вклад в укрепление и развитие Российской Федерации».

* * *

За прошедшие десятилетия кардинально изменился политический ландшафт нашей страны и республики. Исчезли с географических карт названия СССР и Татарская автономия. Немало сделано для становления нового демократического государства – Российской Федерации и появления гражданского общества, формирования всеобъемлющей политико-правовой системы и превращения россиян в реальных субъектов политического процесса, причем как на общегосударственном уровне, так и в субъектах Федерации. Масштабные трансформации сегодня происходят в экономике, социальной и духовной сферах в регионах России, в том числе в Республике Татарстан. Но еще больше предстоит сделать на многотрудном пути выстраивания сложнейшей конфигурации федеративных отношений в нашей стране.

Все эти знаковые перемены в жизни Российского государства были бы невозможны без принятия на рубеже 1990-х годов ряда системообразующих политических и правовых решений и событий на союзном, федеральном и региональном уровнях. Речь прежде всего идет о всесоюзном референдуме о целостности СССР, Ново-Огаревском процессе, неудавшейся попытке государственного переворота…

Кроме того, тектонические сдвиги, связанные с демократизацией общественной жизни, гласностью и плюрализмом мнений, обнажили к концу 1980-х годов многие застарелые проблемы в национально-государственном строительстве республик бывшего СССР, в целом в сфере межнациональных отношений, которые долгое время фактически игнорировались. Логическим следствием этого и стал феномен возрождения национального самосознания народов, роста их интересов к проблемам своей государственности, повышения самостоятельности регионов.

В июне 1990 года в рамках существовавшего еще тогда СССР съезд народных депутатов РСФСР принимает Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Это поистине судьбоносное решение явилось своеобразной точкой отсчета начала нового этапа, можно даже сказать, новой эпохи в социально-политическом развитии национальных республик, краев и областей, особенно после развала СССР.

В ст. 4 Российской декларации подчеркивалось, что государственный суверенитет РСФСР провозглашается во имя высших целей – обеспечение каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языком, а каждому народу – на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах.

Вслед за Российской Федерацией 30 августа 1990 года Верховный Совет Татарстана принял Декларацию о государственном суверенитете Республики Татарстан, которая провозгласила республику суверенным государством, закрепила верховенство законов республики на ее территории, объявила землю, недра, природные богатства и другие ресурсы исключительной собственностью ее народа, закрепила приоритет прав и свобод граждан республики независимо от их национальности, определила вектор политико-правового реформирования национально-государственного устройства Татарстана. А уже 31 августа 1990 года Верховный Совет республики принимает решение об образовании в составе 39 народных депутатов и специалистов в области политики и права Конституционной комиссии для подготовки проекта новой Конституции Татарстана, которую возглавил М.Ш. Шаймиев, в тот период руководитель парламента республики.

Нужно подчеркнуть, что Декларация принималась не только от имени татарской нации, но и всех жителей республики. Это был радикальный шаг, повлиявший на политическую ситуацию не только в Татарстане, но и в России в целом. Однако в тот период было немало сомневающихся в праве законодательной власти говорить от имени многонационального народа Татарстана. Многие, в том числе и в федеральном центре, требовали проведения референдума по вопросу статуса республики.

Вспоминая сегодня те исторические решения, хочу напомнить, что наша республика как советская автономия имела несколько Конституций. Однако все они носили чисто декларативный характер и принимались под жестким партийным контролем в условиях однопартийной системы. Поэтому в начале 1990-х годов руководство Татарстана, народные депутаты, с одной стороны, отчетливо сознавали всю меру ответственности в связи с подготовкой проекта новой Конституции. С другой, необходимо помнить, что многие социальные процессы в тот период несли на себе явную печать переходности и имели незавершенный характер: страна была в ситуации «шоковой терапии», принципы федерализма еще даже не получили своего конституирования, целостная правовая система только складывалась. Параллельно в России начался спад производства, снижение уровня жизни, резкий скачок безработицы.

Но республика фактически уже жила в другом измерении. Шли переговоры вначале с союзным, а затем и с федеральным центром о подписании Татарстаном двустороннего Договора, в республике началась подготовка всенародного референдума о повышении ее государственного статуса, начиналась работа Конституционного совещания по выработке проекта Конституции России. Обретение реальных прав и полномочий позволило Татарстану избрать такой путь социально-экономических преобразований, который нашел поддержку в различных слоях общества. Мощная промышленность, устойчиво развивающееся сельское хозяйство, богатые природные и трудовые ресурсы всегда обеспечивали Татарстану прочные позиции в экономическом пространстве России.

Для подобного подхода у республики были все юридические основания. В первую очередь речь идет о принятых Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 году Декларации о правах народов, ст. 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах. В этих документах зафиксировано: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие». И далее: «Все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами…» Это право затем было подтверждено в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года.

Особо следует подчеркнуть, что в ст. 50 Международного пакта о гражданских и политических правах закреплено, что «Постановления настоящего Пакта распространяются на все части федеративных государств без каких бы то ни было ограничений или изъятий», поэтому ни о каких посягательствах на целостность Российского государства никогда, безусловно, не могло быть и речи. Говоря о суверенности республики, ее руководство всегда стояло на позициях ст.1 указанных документов ООН, и речь шла лишь об элементах государственности в части распоряжения республикой своими естественными богатствами и ресурсами.

Всенародное голосование о статусе республики 21 марта 1992 года юридически подтвердило факт становления нового государственного образования – Республики Татарстан. Более шестидесяти процентов принявших участие в голосовании избирателей поддержали главную мысль референдума – объективную необходимость и политическую целесообразность повышения государственного статуса своей республики. Татарстан был провозглашен демократическим государством, выражающим волю и интересы многонационального народа, субъектом международного права, ассоциированным с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Причем, еще раз хочу подчеркнуть, в соответствии с нормами международного права речь на референдуме шла о повышении самостоятельности республики, которая заключается в обладании всей полнотой государственной власти в пределах полномочий, определяемых Договором с Российской Федерацией. Вполне очевидно, что о другом подходе не могло быть и речи.

В этих условиях нужны были качественно новые подходы к реформированию экономики и политической системы Татарстана, консолидации многонационального народа республики на прочной политико-правовой, конституционной основе. Другими словами, принятие Конституции Республики Татарстан было предопределено самой логикой развития политического и социально-экономического процессов в постсоветской России.

Проект новой Конституции Татарстана был опубликован 31 декабря 1991 года для всенародного обсуждения, в ходе которого было внесено 5350 предложений, поправок и уточнений. Письма и телеграммы поступали не только из всех городов и районов республики, но и из других регионов. Были проведены международные правовые экспертизы. Все это было свидетельством неподдельного интереса к политическому процессу в республике и подготовке ее Конституции, и в отличие от предыдущих конституций, разработка которых была уделом узкого круга людей, творцом Конституции 1992 года выступил многонациональный народ Татарстана.

В мае 1992 года на сессии Верховного Совета состоялось первое чтение проекта Основного Закона. Конституционной комиссией были рассмотрены более пятисот поправок, поступивших от народных депутатов. Без заинтересованного обсуждения не принималась практически ни одна норма, а ряд статей принципиального характера – о двух равноправных государственных языках Татарстана, об организации государственной власти, о гражданстве республики – порой вызвал даже поляризацию мнений народных депутатов.

В этих сложнейших условиях парламент Татарстана как никогда продемонстрировал политическую волю и гибкость, умение бесконфликтно решать судьбоносные вопросы. Были найдены компромиссные решения, которые объединили людей разных политических взглядов и убеждений, национальностей и вероисповеданий. В основе этого единения было искреннее стремление возродить историческую государственность, повысить самостоятельность республики в решении ее социальных и экономических проблем, подлинная забота о настоящем и будущем Татарстана.

6 ноября состоялось единогласное принятие Конституции Татарстана парламентом республики. Новый Основной Закон стал реальным историческим рубежом в становлении государственности республики. И хотя впоследствии в ее текст были внесены вполне естественные изменения, но именно первая редакция Основного Закона заложила ряд фундаментальных принципов, сохранившихся по сей день. Были сделаны важные шаги в укреплении демократии, осуществлении гарантий социальных и гражданских прав каждого жителя республики в соответствии с нормами международного права, повышении экономической самостоятельности Татарстана, сохранении гражданского мира и согласия, межконфессиональной толерантности, упрочении доверия между народами республики.

Конституция стала не только фундаментальной основой новой политической системы Татарстана, но и нравственно-правовой нормой жизни всех его граждан. В ее основополагающих статьях получили свое юридическое закрепление важнейшие положения Декларации о госсуверенитете Татарстана и результаты всенародного голосования на референдуме. В Основном Законе республика приняла на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, ограждать его от любого незаконного вмешательства или ограничения. На принципе взаимной ответственности базируются и социально-экономические права и свободы. В дальнейшем эта политико-правовая формула выстраивания нового типа политической системы субъекта федеративных отношений получила широкое международное признание как новаторский шаг – «модель Татарстана».

Оценивая с позиций прошедших двух десятилетий значение нашей Конституции, прежде всего следует помнить, что Татарстан был первым субъектом Федерации, кто принял свой Основной Закон, отвечая вызовам эпохи переходности и первоначального этапа в развитии рыночных отношений. Тогда не было еще Конституции России, соответствующей федеральной нормативной базы. С чистого листа народным депутатам республики приходилось разрабатывать и принимать законы, регулирующие новый тип социальных взаимодействий между институтами власти, государством, обществом и гражданином, развития новых институтов демократии и рыночной экономики, взаимоотношений между республикой и федеральным центром и многое другое.

Следует подчеркнуть, что в 1992 году в Конституции Татарстана впервые в новой Российской Федерации на уровне ее субъекта были зафиксированы системообразующие принципы демократического правого государства – верховенство законов, их неуклонное соблюдение, разделение законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Был провозглашен приоритет общепризнанных норм международного права над законами республики. Законодательное оформление получили основные права и свободы личности, сформулированные во Всеобщей декларации прав человека. Закреплена взаимная ответственность гражданина и государства при приоритете прав человека как высшей социальной ценности.

Конституция Республики Татарстан позволила сформировать собственные органы власти, новые институты демократии и рыночной экономики. После ее принятия органично и поступательно стала меняться сама природа власти и государственности республики. Татарстан стал одним из немногих постсоветских регионов, в котором удалось гармонично соединить государственное строительство с постепенной демократизацией общественно-политической жизни, формированием рынка без резких социальных потрясений. При этом главное значение Конституции в том, что она подвела прочную правовую базу под эти процессы, позволила отмести в сторону все обвинения в сепаратизме и авторитаризме проводимых преобразований.

Фарид МУХАМЕТШИН: «Принятие Конституции Республики Татарстан было предопределено самой логикой развития политического и социально-экономического процессов в постсоветской России»

Конституционно-правовое закрепление таких государственно-публичных институтов, как президентство, постоянный и профессиональный парламент, ответственное правительство, местное самоуправление, Конституционный суд, гражданство, – все это позволило Татарстану эффективно решать задачи трансформации политических и социально-экономических отношений в качественно новое состояние. На первом этапе государственного строительства были приняты все необходимые атрибуты государственности республики – герб, гимн и флаг.

Закрепленный в Основном Законе республики институт гражданства предопределил устойчивую правовую связь гражданина с обществом и государством. Причем эта связь выражается во взаимных правах, обязанностях и ответственности и основывается на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод личности. Правовой статус гражданина предоставил татарстанцам широкий доступ к пользованию социальными благами и ресурсами, создал реальные возможности для самовыражения и участия в управлении делами общества и государства. Конечно, важнейшие конституционные положения кем-то порой и могут восприниматься как декларативные, но причины этого не в содержании Конституции, а в уровне развития социальной ответственности граждан и управленческих структур, правовой и политической культуре общества, в том, насколько последовательно реализуется система конституционных норм в практике общественной жизни.

Важнейшей политико-правовой нормой явилось наделение татарского и русского языков статусом государственных и равноправных. Конституционные положения о равноправии граждан Татарстана независимо от национальной принадлежности, языка, религиозных убеждений, предоставлении гарантий пользования родным языком получили свое развитие в республиканском законодательстве. Уже в 1992 году был принят закон «О языках народов Республики Татарстан», составляющий правовую основу регулирования языковой сферы, а несколько позднее – Государственная программа по сохранению, изучению и развитию языков народов Татарстана, предполагавшая расширение системы национального образования, содействие изданию литературы на языках народов Татарстана, финансирование научных исследований в этой области, создание условий для использования языковой полифонии республики в органах власти, учреждениях культуры и образования, средствах массовой информации – везде, где национальные языки могут быть востребованы.

Учет интересов и потребностей представителей всех национальностей, для которых Татарстан стал родным домом, является приоритетом проведения нашей государственной национальной политики на протяжении последних двух десятилетий. Главное, чего удалось добиться за прошедшие годы, – это осознание того, что повышение духовно-нравственного уровня народов, возрождение их самобытности возможны только через активное использование демократических институтов, на путях межнационального согласия и сотрудничества.

Как было подчеркнуто в ежегодном Послании Президента Татарстана Государственному Совету республики, в нашей национальной политике «есть принципиальные вопросы, подходы к которым не подлежат пересмотру. Прежде всего речь идет о государственном двуязычии, а также об обязательном изучении рус­ского и татарского языков. Это основа уважительных межнациональных отношений и сохранения стабильности в республике. … Мы – за единую многонациональную страну. …Сохранение межнационального и межконфессионального мира и согласия – не только наше устремление, но и твердая позиция руководства страны».

Принятие Конституции позволило Татарстану избрать свой, во многом уникальный, путь проведения радикальных социально-экономических реформ. Причем зачастую наши подходы, которые изначально встречали непонимание со стороны федерального центра, впоследствии им же брались на вооружение и распространялись как передовой опыт среди субъектов Федерации. Так было с идеями выстраивания социально ориентированной рыночной экономики, поддержки отечественного товаропроизводителя, восстановления государственной монополии на производство и оборот алкогольной продукции, проведения политики адресной социальной защиты. Все это и многие другие проекты с годами стали визитной карточкой республики, приоритетным направлением в государственной социально-экономической политике.

Однако, с другой стороны, сам факт появления Конституции Татарстана, инновационные подходы в выстраивании правового каркаса республики объективно порождали правовую коллизию между субъектом Федерации и Центром. Суть ее состояла в том, что Основной Закон республики был принят раньше Российской Конституции и по ряду позиций они противоречили друг другу. Кроме того, Татарстан не подписал Федеративный договор, а его полномочная делегация была вынуждена выйти из Конституционного совещания по выработке проекта Конституции Российской Федерации, поскольку игнорировались наши принципиальные подходы по созданию качественно нового типа федеративных отношений.

В свою очередь Конституция Российской Федерации, принимавшаяся общенародным голосованием, не получила поддержки в республике. Поэтому логическим следствием выхода из создавшейся ситуации стало последовательное движение федерального центра и руководства республики в направлении подготовки и подписания исторического не только для Татарстана, но и для Российской Федерации Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий.

Практика федеративного развития Российского государства убедительно доказала принципиальную правоту наших установок на повышение самостоятельности Татарстана, а само подписание в соответствии с нормами российской и татарстанской конституций 15 февраля 1994 года Договора между Российской Федерацией и Республикой Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан знаменовало собой дальнейшую децентрализацию власти с тем, чтобы регионы России брали на себя больший груз ответственности в решении вопросов своего социального и экономического развития.

Сегодня уже вполне очевидно, что договорные практики не только не противоречат Конституции Российской Федерации, но и позволяют раскрыть отдельные нормы Основного Закона, восполнить имеющиеся недостатки и в конечном итоге укрепляют, а не подтачивают единство России. Не случайно вслед за Татарстаном к концу 1990-х годов уже 45 субъектов Федерации – республики, края, области – также стали регулировать свои полномочия и ответственность через договоры и соглашения с федеральным центром. В этом смысле конституционно-договорной опыт Татарстана по укреплению государственности, развитию демократии, модернизации экономики, аграрной политике, решению социальных проблем всегда тщательно изучался и брался на вооружение федеральным центром, и есть много примеров, когда наработки республики активно внедряются в других регионах России. Двусторонние договоры наряду с конституциями субъектов и Конституцией России являлись важным правовым фундаментом российского федерализма в конце 1990-х годов.

Договор 1994 года стал беспрецедентным событием в нашей новейшей истории. Его подписание сняло напряжение в отношениях между федеральным центром и Республикой Татарстан. Это был пример цивилизованного решения проблем федеративного государственного строительства. В преамбуле Договора были заявлены согласованные цели и приоритеты взаимодействия Центра и субъекта Федерации. Речь шла об обязательствах уважать общепризнанное право народов на самоопределение, принципы равноправия, добровольности и свободы волеизъявления, о гарантиях сохранения территориальной целостности и единства экономического пространства Российской Федерации, об ответственности за реализацию основных прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальной принадлежности, вероисповедания, места жительства и иных социальных различий.

Заключение Договора фактически конституировало на уровне федерального центра узловые положения нашей Декларации и Основного Закона Татарстана, итоги референдума о статусе республики. Принципиально важным было то, что стороны, регулируя свои отношения, обязались действовать на основе Конституции России и Конституции Татарстана. Было узаконено разделение полномочий республики и Центра. За органами государственной власти Татарстана признавалось право решения вопросов республиканского гражданства, заключения экономических соглашений с зарубежными партнерами. Причем речь шла не о передаче полномочий, а об их взаимном делегировании и разграничении.

Мы всегда шли легитимным, правовым путем. Подписав с Правительством России двенадцать соглашений, регулирующих отношения в различных сферах социально-экономической жизни, Татарстан, по сути, предложил свое видение и алгоритм децентрализации управления экономикой в масштабах всей страны. А с политической точки зрения мы доказали, что фундаментальным фактором укрепления федеративной государственности новой России может быть только новый стиль общения и взаимодействия властей разного уровня. Речь здесь идет о переходе к постоянному диалогу Центра с субъектами Федерации, различных формах созидательных взаимоотношений и выработке четких механизмов согласования принимаемых решений.

По оценкам международного и российского экспертного сообщества, Договор стал убедительным примером политического реализма, когда коллизионная политико-правовая ситуация и напряженность первых лет российской государственности между Центром и субъектом Федерации была снята чисто правовыми средствами – через поиск компромиссов и согласование интересов сторон. Руководство России перед лицом мирового сообщества продемонстрировало приверженность нормам международного права. С подписанием Договора был сделан существенный прорыв в деле неизбежной трансформации унитарного государства в конституционно-договорную федерацию на основе признания неотчуждаемого права народов на самоопределение, принципов равноправия, добровольности и свободы волеизъявления.

Конституция Республики Татарстан закрепила новую формулу развития федеративных отношений, ставшую неотъемлемым элементом политической жизни Российской Федерации. Административно-командному типу государственного управления были чужды идеи повышения самостоятельности регионов, разделения властных полномочий, самоуправления, без которых сейчас уже невозможно представить разумное ведение хозяйственной и общественной деятельности.

Перефразируя известный тезис «сильный центр – сильные регионы», можно сказать, что социальная устойчивость Российской Федерации в определяющей степени зависит от социальной устойчивости ее субъектов. В этом контексте федеративная система власти должна строиться так, чтобы вопросы непосредственного управления находились в компетенции региональных властей. От их самостоятельного и эффективного решения складывается политическая и экономическая стабильность на местах. А это в свою очередь — необходимое условие устойчивости страны в целом. Именно таким образом появился тезис «сильные регионы – сильная Россия».

Республика Татарстан в лице ее руководства всегда исходила из понимания, что федерализм выступает естественным средством обеспечения политической конкуренции, стабильности и важнейшим условием саморазвития общества. Для разрешения возникающих между уровнями власти противоречий федерализм предлагает более широкую палитру инструментов, чем в условиях унитарного государства. Жесткий централизм диктует преодоление подобных ситуаций только «сверху», с позиции «центральной силы» со всеми вытекающими отсюда издержками.

Что касается наших изначальных подходов, федерация должна выстраивать целую серию компенсаторных механизмов, чтобы ее субъекты, ответственно и взвешенно без участия Центра разрешая проблемы, могли подтверждать и углублять свои права на самостоятельность и преодолевать «излишнее» федеральное вмешательство. А поскольку в России еще не сформированы устойчивые демократические традиции и, по сути, не сложилось полноценное гражданское общество, именно федеративная система государственной власти должна способствовать гармонизации и стабилизации отношений между властями всех уровней и быть своеобразным «предохранителем» от их произвола в отношении друг друга.

Однако, несмотря на весь этот позитив политической идеологии и наработанных Татарстаном практик, каждый из сделанных республикой в 1990-х годах шагов всякий раз вызывал в некоторых политических кругах определенное непонимание, что не могло не влиять на характер взаимоотношений с федеральным руководством и даже расценивалось как угроза целостности и безопасности Российской Федерации. Но жизнь каждый раз опровергала эти сомнения и доказывала: наши предложения и решения лишь укрепляли демократию в стране, способствовали тому, чтобы Россия устойчиво развивалась по пути реформ, подлинной федерализации и вхождения в мировое содружество цивилизованных стран.

Согласно нормам Основного Закона Татарстан приобрел право вступать в международные отношения, ограниченные рамками компетенции субъекта Федерации. На сегодняшний день Правительством Татарстана подписано более 60 различных соглашений и протоколов с регионами Российской Федерации, ведущими бизнес-структурами, научными и исследовательскими центрами в странах Содружества, государствах дальнего зарубежья и их субъектах. Государственным Советом республики заключены 34 соглашения с субъектами Федерации, два – с органами федеральной власти и семь соглашений и протоколов с зарубежными партнерами. Татарстаном установлены взаимовыгодные деловые отношения с рядом международных организаций, открыты 20 полномочных, постоянных и торгово-экономических представительств в странах дальнего и ближнего зарубежья и регионах России.

Мировое сообщество уже давно осознало, что международные экономические, научно-технические и культурные связи субъектов федераций, согласованные и скоординированные должным образом, не только не подрывают эффективность внешней политики федеративного государства, но, наоборот, обогащают и дополняют ее. Во всем цивилизованном мире государства – члены федерации уже давно выделились в отдельную категорию субъектов международного права, и этот факт никого не смущает. Более того, они объединились в Ассамблею регионов Европы, членом которой с 1996 года является и Татарстан.

В начале 2000-х годов, практически через десять лет после принятия Конституции Татарстана, объективно возникла необходимость внесения в нее определенных изменений. Одна из причин этого связана с тем, что в текст Основного Закона со времени его принятия был внесен ряд поправок, связанных с появлением в республике новых институтов власти – постоянно действующего парламента, Конституционного суда, мировых судей и т.д. С другой стороны, некоторые полномочия, закрепленные в Конституции, республика на основе договора делегировала федеральному центру. Имелись в Конституции статьи, которые практически не работали. Все это приводило к тому, что нормы Конституции Татарстана все больше приходили в противоречие с Конституцией России и федеральным законодательством. Внесения изменений в Основной Закон требовали реалии жизни.

Причем речь в данном случае не шла о недисциплинированности Татарстана. Проблема несоответствия регионального законодательства федеральному была присуща и другим субъектам Федерации вследствие отсутствия в России на тот момент стройной системы законодательства в целом. В 1990-х годах регионы зачастую были вынуждены работать на опережение. Федеральный центр часто запаздывал с принятием законов по предметам совместного ведения, а когда такой закон разрабатывался, Государственная Дума не всегда учитывала интересы и правоприменительную практику субъектов.

Один только пример. Закон Татарстана об административной ответственности за нарушения в сфере производства и оборота этилового спирта в свое время дал возможность покончить с начавшейся криминализацией отрасли. А закон о нефти и газе через льготное налогообложение предоставил республике возможность вовлечь в хозяйственный оборот низкорентабельные месторождения, которые в других регионах были закрыты. Однако по заявлению Прокуратуры РФ оба закона в судебном порядке были признаны несоответствующими федеральному законодательству, и парламент Татарстана вынужден был признать их недействующими. Однако, по большому счету, задачу свою они выполнили, цель практически была достигнута. Позднее пришло осознание правоты таких шагов и в федеральном центре.

С начала 2000 года Государственный Совет республики начал масштабную работу по приведению наших законов в соответствие с федеральными. С 1990 года было принято около 300 законов, каждый из которых предстояло тщательно проанализировать. Параллельно начала свою деятельность Конституционная комиссия во главе с Президентом М. Ш. Шаймиевым, ставившая своей целью подготовить проект новой редакции Конституции Татарстана.

Конечно, совершенных конституций не бывает. Наша жизнь не стоит на месте, появляются новые проблемы, которые надо решать. И неизменность Конституции – не самоцель. Основной Закон не должен препятствовать развитию общества. Вносить в него изменения можно, но делать это нужно только тогда, когда без этого не обойтись. Но эти изменения, безусловно, должны носить точечный характер, не менять профиль Конституции.

Наша Конституция – живой документ. Ее стабильность и созданная на ее основе правовая система являются условием предсказуемости экономической, социальной и политической жизни общества. Поэтому снятие политических и социальных противоречий должно осуществляться, как правило, не через замену норм Конституции, а через их интерпретацию и толкование, которые, в свою очередь, обеспечивают одновременно и стабильность, и динамизм общества.

В своей работе Конституционная комиссия исходила из того, что в проекте новой редакции Основного Закона необходимо было адекватно отразить масштабные перемены, произошедшие в жизни республики, произвести надлежащую настройку татарстанских конституционных норм как с Конституцией Российской Федерации, так и в целом с развивающимся федеральным законодательством.

Крайне важно было сохранить преемственность базовых статей Конституции 1992 года, определивших статус республики. На рубеже эпох впервые в истории Татарстана реальным источником власти стал многонациональный народ, и не считаться с его волей было бы отступлением от принципов демократии. Существенные изменения и дополнения Конституции могли быть сделаны лишь в рамках Договора, воплотившего в себя итоги всенародного голосования и закрепившего конституционный статус республики. В этом и состоит отличительная особенность Основного Закона Татарстана, позволяющая трактовать изменения и дополнения не в виде создания принципиально нового закона, а как уточненную редакцию действующей Конституции, отражающую и подтверждающую в своей основе выстроенный политико-правовой каркас республики.

28 февраля 2002 года проект закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан» был представлен на рассмотрение Государственного Совета. В период со 2 по 20 марта обсуждение законопроекта прошло на сессиях городских и районных Советов народных депутатов, в местных самоуправлениях. На страницах газет, радио и телевидении были открыты специальные рубрики, где выступали члены Конституционной комиссии, депутаты всех уровней, представители партий и общественных объединений. В ходе обсуждения к проекту закона поступило 1242 предложения и поправки.

Наибольшее количество предложений и замечаний касалось норм, регулирующих основы конституционного строя Татарстана, права и свободы человека и гражданина, организацию государственной власти и местного самоуправления в республике. Многие из них после внимательного изучения Конституционной комиссией и парламентом были включены в итоговый текст проекта закона. 19 апреля 2002 года Государственным Советом республики была принята новая редакция Конституции Татарстана.

Основной Закон республики сохранил преемственность с Конституцией 1992 года. В ст. 1 получила правовое закрепление норма, что Татарстан – это демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией на основе конституций России и Татарстана, а также Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан; республика является субъектом Российской Федерации.

В этом смысле очень важно, что двусторонний Договор стал составной частью правовой системы Российской Федерации и Республики Татарстан. В Конституции закреплен статус республики, который выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий России по предметам совместного ведения с Татарстаном. Мы исходим из того, что существует компетенция федерального центра и есть компетенция субъектов Федерации, определяющая сферу и границы их самостоятельности. Соответственно данному положению должны приниматься и законы двух уровней, не противоречащие друг другу, а дополняющие и развивающие единое правовое поле.

В Конституции республики обеспечена преемственность и по вопросу международной правосубъектности. В пределах своих полномочий Татарстан самостоятельно участвует в международной и внешнеэкономической деятельности, вправе заключать соглашения не только с субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств, но и с самими иностранными государствами. В соответствии с наработанным опытом выстраивания и развития рыночной экономики в новой редакции Конституции усилены нормы, обеспечивающие функционирование институтов собственности, появился прямой запрет на недобросовестную конкуренцию хозяйствующих субъектов, закреплено положение о содействии государства в развитии малого и среднего бизнеса.

Получила свое преемственное отражение и норма о государственных языках, которыми являются равноправные татарский и русский языки. Эта принципиальная позиция Татарстана, одно из важнейших условий обеспечения его политической стабильности. Вместе с тем следует подчеркнуть: данная норма дополнилась важной поправкой, согласно которой «в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях Республики Татарстан государственные языки Республики Татарстан употребляются на равных основаниях». Появилась также новая статья Конституции, согласно которой республика оказывает содействие в развитии национальной культуры, языка, сохранении самобытности татар, проживающих за пределами Татарстана.

Существенное внимание уделено правам, свободам и обязанностям человека и гражданина. В новой редакции Конституции данный аспект отражен через призму общепризнанных норм, которые корреспондируются с нормами как российского законодательства, так и международного права.

Наконец, в Основном Законе более четко были прописаны функции всех ветвей власти. Речь идет о закреплении функций постоянно действующего парламента республики и принципа разделения властей. Исходя из норм федерального законодательства, международного опыта развития парламентаризма внесены принципиальные коррективы в правовой статус депутатского корпуса. Перемены произошли не только в количественном составе депутатского корпуса республики, который стал формироваться в том числе и по партийному принципу, но и в контрольных функциях парламента. В рамках контроля за движением государственных бюджетных средств был создан новый институт – Счетная палата.

Была расширена сфера деятельности института местного самоуправления до уровня городов и районов республики, закреплены права и полномочия органов народовластия в части владения, пользования муниципальной собственностью и многое другое. Другими словами, редакционные изменения затронули практически все разделы Конституции Татарстана. В ней нашли свое отражение насущные требования наступившей новой исторической эпохи в Российской Федерации и Республике Татарстан.

Особо следует подчеркнуть, что при подготовке новой редакции Основного Закона мы придерживались принципа: вхождение в единое правовое поле России не должно означать, что во всех субъектах Федерации будут совершенно одинаковые законы. Необходимость правового регулирования на региональном уровне все равно сохранится, поскольку российской Конституцией предусмотрены предметы исключительной компетенции субъектов и предметы совместного ведения. Если же все законы будут приниматься в Москве, Россия, по сути, будет не федеративным, а унитарным государством.

Сторонников подобной формы государственного устройства в нашей стране немало. И в их доказательствах, безусловно, есть своя логика. Действительно, выстроить жесткую властную вертикаль проще, чем стабильно развивающееся федеративное государство. Однако только федеративная форма устройства государства позволяет рассредоточить как усилия по обеспечению жизнедеятельности населения и в целом страны, так и ответственность властных структур.

За прошедшие два десятилетия в регионах накоплен значительный опыт законотворческой работы, и не учитывать этого нельзя. Ни для кого не секрет, что отдельные нормативные акты субъектов эффективнее решают те или иные вопросы жизнедеятельности людей по сравнению с федеральным законом, что и признается Центром. В связи с этим крайне важно законодательно отрегулировать вопрос о возможности распространения наиболее прогрессивных региональных законов в федеральном масштабе. Их учет федеральным законодателем позволит не только избежать правовых коллизий, но и повысить качество законодательства России в целом, обеспечить стабильность в обществе, заставит заработать механизмы его саморазвития.

На основе принципа субсидиарности следует и дальше четко определять сферу компетенции регионов и Центра, максимально уменьшать количество вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения, по которым важно отработать механизм согласования интересов сторон. Поэтому одна из важнейших задач развития федерализма в России состоит в осознании простой истины, что федеральный законодатель в сфере совместного ведения должен принимать рамочные законы, устанавливающие общие начала регулирования соответствующей сферы общественных отношений. Это могут быть основы законодательства в конкретной отрасли права, на базе и в рамках которых субъекты Федерации принимают свои законы, учитывающие региональные особенности.

В феврале 2004 года истек десятилетний срок первого Договора Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти России и Татарстана. Как следствие, в силу прекращения действия ряда юридических норм этого документа в политико-правовом поле Российской Федерации возникла лакуна, вносившая противоречия во взаимодействие Центра и субъекта Федерации. Для разрешения этой коллизии была создана специальная комиссия, начавшая многотрудную работу по подготовке проекта нового Договора.

После долгого и сложного периода согласований и политических дискуссий как в федеральных органах государственной власти, так и в среде политиков и ученых в декабре 2006 года Президент Российской Федерации В. В. Путин внес в Федеральное Собрание проект «Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Самим этим действием высшего должностного лица страны Российская федеративная государственность была подкреплена еще одним политическим документом, принимаемым в форме федерального закона.

Проект нового Договора после неоднократного обсуждения в палатах Федерального Собрания был подписан 26 июня 2007 года Президентом Российской Федерации В. В. Путиным и Президентом Республики Татарстан М. Ш. Шаймиевым. А 24 июля 2007 года Президент России подписал Федеральный закон № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан».

Договор 2007 года дополнил идеи, заложенные еще в 1994 году. Как было подчеркнуто в Послании Президента Татарстана Р. Н. Минниханова Государственному Совету республики, появление договорных отношений в арсенале регулирования принципов взаимодействия между Центром и субъектом Федерации – убедительная характеристика Татарстана как наиболее последовательного сторонника укрепления федералистских принципов в Российском государстве.

Главное предназначение Договора – это не только акцентирование внимания на вопросах федерализма, но и утверждение принципов демократии через соблюдение прав и интересов различных национальностей, предотвращение межэтнических конфликтов, развитие экономики регионов на основе учета особенностей культуры и традиций их народов. Татарстан оказался единственным регионом страны, который оформил подобный тип федеративных отношений. Формулой современного этапа развития государственности республики стала идеология ответственности и самостоятельности.

Благодаря ситуации политической стабильности и межэтнического согласия, сейчас больше известной как «модель Татарстана», были достигнуты значимые успехи в экономической сфере, проведении социально ответственной политики. В последние годы республика по многим социально-экономическим показателям вышла в лидеры среди субъектов Федерации.

В Конституции республики закреплено, что основой экономики Татарстана является социальное рыночное хозяйство, в котором в соответствии с законом обеспечиваются свобода хозяйственной деятельности и разнообразие всех форм собственности. В середине 1990-х годов мы первыми в России провозгласили и юридически оформили незыблемость права частной собственности на землю как основного средства производства. Более того, принятие Государственным Советом республики Земельного кодекса, соответствующих законов способствовало активному вовлечению в рыночный оборот земельных ресурсов, в том числе неэффективно используемых.

Наша республика стала одним из своего рода «пилотных» регионов России. Экспериментальные проекты по развитию рыночных механизмов хозяйствования и управления направлены на решение главной стратегической задачи – повышение уровня жизни населения. По обобщенному рейтингу социально-экономического развития Татарстан уверенно занимает первое место в Приволжском федеральном округе, выходит на передовые позиции в Российской Федерации по основным показателям экономического развития.

В республике последовательно реализуется задача построения экономики инновационного типа, опирающейся на авангардные технологии и достижения науки, эффективное управление и инновационно-кластерный подход в образовании. Только так можно обеспечить конкурентоспособность и самодостаточность Татарстана. Как следствие, по объемам валового регионального продукта, промышленного производства и инвестициям в основной капитал республика занимает пятое место в Российской Федерации. Третье место в стране мы прочно удерживаем по объему жилищного строительства. У нас ежегодно вводится свыше двух миллионов квадратных метров жилья. В том числе более трети – по программе социальной ипотеки. По общему объему продукции сельского хозяйства Татарстан входит в первую тройку среди субъектов Федерации.

Несмотря на неоднозначные процессы на мировых рынках и возможные риски для экономики России, в республике сохраняются благоприятные тенденции. В 2010 году впервые в истории Татарстана объем промышленного производства превысил один триллион рублей. И текущий 2012 год республика планирует завершить с устойчивым ростом в размере более пяти процентов ВРП.

Дальнейшему повышению конкурентности республики способствуют динамично развивающийся нефтегазохимический комплекс Татарстана и его флагман «Татнефть», реализация крупномасштабных проектов, направленных на максимальную переработку углеводородного сырья. Речь идет о предприятиях ТАНЕКО, «Аммоний», строительстве завода по производству этилена мощностью 1 млн. тонн в год, «Нижнекамскнеф-техим» и комплексе ТАИФ-НК по глубокой переработке тяжелых остатков сырья. Значительный вклад в развитие Татарстана сегодня вносят
КамАЗ, компания «Газпром трансгаз Казань». Большие перспективы у Завода имени Горького. На Казанском вертолетном заводе внедряются в производство новые модели вертолетов. Правительством России поддержан проект по производству военно-транспортного самолета Ан-70 на КАПО им. С.П. Горбунова.

Повышению конкурентоспособности республики, созданию инновационной модели развития способствует широкомасштабное международное и внешнеэкономическое сотрудничество. Только за последний год в Татарстане проведены десятки крупных международных мероприятий, в том числе в рамках форума АТЭС в России. Итогом такого сотрудничества становится приток в республику прямых иностранных инвестиций и новых технологий. Налаживаются и укрепляются связи с ведущими компаниями – мировыми лидерами – «Форд», «Даймлер», «3М», «Роквул», «Эр Ликид» и многими другими. Значимым проектом в особой экономической зоне «Алабуга» должен стать автомобильный комплекс СП «Форд Соллерс». В настоящее время на ее территории уже зарегистрирована 31 компания-резидент с объемом заявленных инвестиций более трех млрд. долларов США.

Особо следует подчеркнуть, что стабильному экономическому росту способствует созданная в Татарстане современная инновационная инфраструктура. Именно она начинает сегодня определять новый облик экономики республики. Перспективным инновационным проектом является совместное предприятие «Роснано» и Республики Татарстан – Центр наноразмерных технологий в области нефтехимии и фармации, который в ближайшее время будет запущен на базе технопарка «Идея» и технополиса «Химград». Также на территории «Химграда» начал свою работу Центр кластерного развития. Началась реализация проекта Иннополис, где будет создан ИТ-университет в партнерстве с одним из признанных лидеров в сфере информационных технологий Университетом Карнеги-Меллон.

Особое направление – разработка программы формирования и привлечения на территорию Татарстана целой сети инжиниринговых и маркетинговых центров, а также выделение Закамской зоны в качестве основной точки роста экономики республики на ближайшее десятилетие. Здесь предполагается строительство новых производств, модернизация существующих, создание высококвалифицированных рабочих мест, формирование в опережающем режиме инженерной и социальной инфраструктур. На решение этих задач направлена Программа развития Камского инновационного территориально-производственного кластера, которая также получила поддержку Правительства Российской Федерации.

Все эти и многие другие зримые перемены в социально-экономической и духовной жизни республики были бы невозможны без прочного правового и политического фундамента, который закладывался в 1992 году, когда принималась Конституция Республики Татарстан. Именно тогда процессам становления социального демократического государства был придан мощный импульс. И прошедшие два десятилетия убедительно свидетельствуют, что процессы эти приобрели в республике исторически необратимый характер. В Татарстане сформирована целостная, динамично развивающаяся система институтов демократии и государственной власти, способная и умеющая решать сложнейшие проблемы общества постпереходного типа. Успешно идет становление новой социальной общности – татарстанцы, для которых наша малая родина действительно стала общим домом. Значимы успехи в развитии духовности многонационального народа республики.

И сегодня, накануне Дня Конституции, все мы гордимся тем, что Основной Закон Республики Татарстан за прошедшие годы всегда уверенно проявлял свою жизненность и правоспособность. Конституция республики законодательно установила не только пределы власти, но и принцип ее ответственности перед народом и каждым человеком и гражданином, заложила прочные основы дальнейшего развития татарстанской государственности и демократии. Это было бы невозможно без опоры на исторически сложившиеся духовно-нравственные традиции гуманизма, дружбы, взаимовыручки и поддержки татарского, русского и других братских народов, веками проживающих на нашей древней земле.

Непреходяща роль Конституции республики и в государственном строительстве Российской Федерации. Именно ее политико-правовые нормы во многом способствовали появлению нового типа политического мышления у российских политиков и становлению нового типа федеративных отношений в целом. Благодаря нашему Основному Закону были апробированы механизмы и принципы конституционно-договорных отношений между Центром и субъектами Федерации, началась выработка правовых гарантов повышения и укрепления норм региональной самостоятельности в России.

Сегодня Российская Федерация находится в начале следующего ответственного этапа государственного и общественного развития. Его важнейшая целеполагающая задача – это реализация на практике конституционной модели российского федерализма, последовательное воплощение в жизнь норм и положений Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Федерации и завершение формирования целостной политико-правовой структуры сдержек и противовесов на основе основополагающего федералистского принципа «единства в многообразии».

У истоков этих и многих других социально-политических и экономических процессов, разворачивающихся на бескрайних просторах Российской Федерации, стояла Конституция Республики Татарстан, двадцатилетие которой отмечает в эти дни наша республика. И в этом ее непреходящее историческое значение для настоящего и будущего России, всего многонационального народа Республики Татарстан.

Фарид МУХАМЕТШИН, Председатель Государственного
Совета Республики Татарстан, доктор политических наук