Федерализм в России: состояние и перспективы развития

В российской транзитивной ситуации именно федерализм, как демократический принцип государственного обустройства социума и средство обеспечения стабильности и согласия в отношениях между федеральным центром и субъектами Федерации, получивший свое наиболее зримое воплощение в ряде государств Большой Европы, стоит в повестке дня.
--------------------------------------------------------------------------------

Мухаметшин Фарид Хайруллович – Председатель Государственного Совета Республики Татарстан, доктор политических наук.

В российской транзитивной ситуации именно федерализм, как демократический принцип государственного обустройства социума и средство обеспечения стабильности и согласия в отношениях между федеральным центром и субъектами Федерации, получивший свое наиболее зримое воплощение в ряде государств Большой Европы, стоит в повестке дня.

В современной Европе правомерно рассматривать федерализм в двух измерениях: в отдельно взятых европейских государствах и в рамках Европейского Союза, т.е. в континентальном (межгосударственном) масштабе.

Федерализм как форма государственного устройства, характеризующаяся прежде всего распределением полномочий между уровнями власти внутри государства, твердо обосновался в ряде европейских государств, таких как Германия, Австрия, Швейцария. Это, так называемая, «классика федерализма». В ряде европейских государств – Италии, Испании, Франции, Польше, Венгрии, Чехии, Словакии – имеет место регионализация, являющаяся шагом к федеральной модели. Процессы передачи полномочий затронули также и наиболее централизованное государство Европы – Великобританию, где в результате проведенных референдумов некоторые полномочия отошли от центрального правительства Шотландии и Уэльсу.

De facto федерализм складывается на территории Европейского Союза, где отчетливо формируются три уровня власти: Европейского Союза, национальных государств, регионов и местных автономий в составе национальных государств. Каждый уровень имеет свой круг полномочий, причем основная тенденция состоит в передаче ряда полномочий национальных государств на высший уровень – органам Европейского Союза, и на низший уровень – европейским регионам.

Так, в законодательной сфере полномочия распределены следующим образом. Европейский Союз издает директивы. Национальные органы государственной власти принимают на их основе внутригосударственное законодательство. Европейские регионы либо применяют принятый закон, либо, если это регионы с законодательными полномочиями, имеющие кроме того еще и исключительную юрисдикцию, принимают региональные законы во исполнение решений ЕС.

Три уровня законодательной власти особенно отчетливо проявляются в федеративных государствах Европы, в которых субъекты федерации, обладающие законодательными полномочиями, начинают играть все более важную роль в формировании федеративной системы в рамках Европейского Союза. Они обеспечивают ее низший базовый уровень, привнося подлинный демократизм в процессы управления и реализуя принцип субсидиарности.

Состояние и перспективы федеративных отношений в России — одна из наиболее актуальных проблем российского общества. Все большее число государственных деятелей, политиков и ученых начинает реально осознавать, что для Российской Федерации в начале нового века есть альтернатива — или она будет по-прежнему сверхцентрализованным унитарным государством, тяготеющим к режиму авторитарного типа, или же станет подлинно демократическим федеративным государством.

Федерализм в истинном смысле этого слова пока продолжает оставаться в значительной мере лишь ориентиром общественно-политического и экономического развития России, хотя в этом направлении и принят ряд необходимых решений. Однако, они, по сути, представляют собой лишь первые шаги к правовому государству и демократии, политическому плюрализму.

Речь идет о формировании такого типа федерализма, который предполагает организацию отношений между Центром и регионами на основе партнерства, разграничения предметов ведения и полномочий. При этом Центр и регионы соответственно должны обладать теми правами, обязанностями и ресурсами, которые адекватны их предназначению, задачам и функциям.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. федерализм признан в качестве одного из основных направлений демократизации государства. В ст. 5 Основного Закона страны закреплено: “Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации”. Федерализм, как принцип взаимоотношений Центра и субъекта Федерации предусматривает, что наряду с общегосударственными признаются и гарантируются интересы территорий и народов, проживающих в России.

Российская Федерация представляет собой исторически уникальное явление. Форма ее государственного устройства менялась под воздействием различных факторов и, прежде всего, под влиянием многонационального состава населения. Своеобразие российского федерализма в том, что в нем сочетаются как территориальный, так и национально-территориальный принципы.

Поэтому для Российского государства проблема «ухода от децентрализации» во многом предстает как борьба «с ложными мишенями», в особенности, когда речь заходит об изменении ее административно-территориального деления – «губернизации» республик или «республиканизации» краев и областей.

Становление федеративных начал в России зависит от цивилизованности форм решения национального вопроса, с другой стороны, — успешная федерализация невозможна без своевременного преодоления возникающих противоречий, как на национально-государственном, так и на административно-территориальном уровнях. Обе тенденции только в единстве могут стать прочным фундаментом реформирования Федерации в целом.

Недооценка значимости национального вопроса в нынешних условиях, возможностей его многовариантного решения находит свое выражение в пропагандируемых некоторыми политиками тезисах об отказе от принципа самоопределения народа, закрепленного в Конституции России и международно-правовых документах, в сведении решения национального вопроса до уровня создания культурно-национальных автономий. При таком подходе забывается, что национально-культурная автономия и принцип самоопределения народов соотносятся друг с другом как часть и целое, и потому — неразделимы. Вместе с тем этногенетическое многообразие социокультурных составляющих субъектов Федерации требует реализации поливариантной национальной политики, согласованной со специфическими условиями жизнедеятельности народов республик, краев, областей и автономий.

Особенность России в том, что ее федерализация проходила сверху, директивно, путем предоставления регионам вынужденных уступок. Ее асимметричность - это реальность, обусловленная в том числе и объективными факторами. Тем самым ошибочны как представления о том, что договоры о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами сделали Федерацию асимметричной, так и стремление ее преодолеть, поскольку практически ни одна федерация в мире не является симметричной. В принципе, само существование федерации — показатель наличия несовпадающих интересов, которые могут учитываться и координироваться благодаря федеративному устройству.

Конституционное положение о равенстве субъектов Российской Федерации предполагает равные “стартовые условия” для определения объемов государственно-властных полномочий, пределы и содержание которых ограничены Конституцией Российской Федерации. При обязательном соблюдении принципа равноправия субъектов следует учитывать, что нет двух одинаковых регионов. Разнообразие регионов — это мощный потенциал поступательного развития России.

Политико-правовые коллизии, которые возникают между Центром и субъектами Российской Федерации, порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства федеративных отношений, прежде всего, в сфере разграничения полномочий. Среди причин возникающих проблем — отсутствие четко очерченного круга прав и обязанностей органов власти на всех уровнях; незавершенность процесса разграничения полномочий; излишняя регламентация деятельности органов государственной власти субъектов Федерации федеральным законодательством; несовершенство модели бюджетного федерализма; перегруженность Центра несвойственными ему функциями; практикуемое вмешательство Центра в компетенцию органов государственной власти субъектов; различия в темпах развития федерального законодательства и законодательства отдельных субъектов Федерации.

Укрепление единства и целостности России актуализируют проблему формирования общего правового пространства. В сегодняшнем контексте политико-правового развития России речь в основном со стороны федеральных органов власти идет о “приведении в соответствие”, но никак не о гармонизации федерального и регионального законодательства; между тем, по многим направлениям законы субъектов Российской Федерации опережают федеральные. Очевидно, что рост авторитета федеральной власти и уровень исполнения федерального законодательства в регионах будет во многом предопределяться как взвешенной оценкой федеральными органами государственной власти опыта, накопленного в регионах и его применением в масштабах Федерации в целом, так и проводимой Центром политикой, не допускающей сковывания инициативы и творчества регионального законодателя.

Уточнение полномочий органов федеральной власти и субъектов Федерации по регулированию вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также обеспечение взаимного учета мнений в ходе разработки федеральных законов позволит снять возникшие коллизии в отношениях Центра с регионами. Результатом урегулирования проблемы должно стать максимальное уменьшение неопределенных полномочий по предметам совместного ведения.

Решение указанных проблем требует проведения согласованной политики федерального центра и субъектов Федерации. В этом направлении предпринимаются практические шаги. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации В.В.Путина создана специальная комиссия по разграничению полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, членом которой является Президент Республики Татарстан М.Ш.Шаймиев.

Важнейшим условием успешного функционирования Федерации выступают: распределение властных полномочий на всех уровнях без ломки конституционных основ государства; четкое разделение функций власти внутри каждого из уровней управления (федеральные органы, субъекты Федерации, территории местного самоуправления); плодотворное и взаимообогащающее сотрудничество федеральной и региональных властей.

На рубеже 90‑х гг. Татарстан одним из первых в Российской Федерации стал реально разрабатывать и внедрять в политическую практику механизмы построения новой модели федеративной государственности на базе федеральной Конституции, формирования адекватных нынешнему времени форм и оптимальных правил взаимодействия между федеральным и региональным уровнями власти. Значимым шагом в этом направлении стал Договор “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан”, подписанный в феврале 1994г.

Семилетний опыт договорных отношений Татарстана с федеральным центром, сложившаяся договорная практика свидетельствуют, что субъекты Российской Федерации все больше становятся “точками роста” в процессе укрепления государственности и развития федеративных отношений, формирования сбалансированной системы прав и ответственности Центра и регионов, восстановления инвестиционного потенциала России.

Международный опыт доказывает, что в федеративных системах государственный суверенитет является свойством федеративного государства в целом, а значит — реализуется на общефедеральном и на уровне субъектов федераций. Развитие договорной практики и конституционность этого процесса — две взаимосвязанные стороны, фундамент российского федерализма, опираясь на которые можно выстроить уникальную Федерацию.

Процесс совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации настоятельно требует принятия ряда принципиальных решений, и в частности:

1. Внесения изменений и дополнений в Федеральный закон о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов в части более четкого разграничения и конкретизации совместных полномочий и исполнения законов в сфере совместного ведения;

2. Разработки механизма проведения экспертизы федеральных правовых актов в части выявления вмешательства в компетенцию субъектов Российской Федерации, а также излишней детализации в федеральном законодательстве, не позволяющей субъектам Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по соответствующим вопросам. Следует отработать организационные схемы согласительных и судебных процедур по устранению несоответствий в региональном и федеральном законодательстве;

3. Исходя из необходимости соблюдения баланса интересов федерального центра и субъектов Российской Федерации важно осуществлять постоянный мониторинг договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий с целью закрепления в федеральных законах наиболее эффективных механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти по отдельным предметам совместного ведения; повышать ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договоров;

4. Следует разработать доктрину экономического выравнивания регионов как через совершенствование деятельности Федерального фонда поддержки развития регионов, так и через распределение налоговых поступлений, бюджетное регулирование между уровнями власти в соответствии с разграничением полномочий и предметов ведения. Важно отработать методику формирования межбюджетных отношений федерального и регионального уровней, обеспечивающей выполнение конституционных полномочий властями всех уровней и реализацию государственных гарантий всем гражданам на основе социальных стандартов и нормативов.

5. В рамках компетенции Российской Федерации необходимо обеспечить эффективную государственную власть, адекватную принципам разграничения полномочий между уровнями власти, исключив дублирование функций, конкуренцию полномочий и структур власти.

Россия настойчиво ищет ответы на исторический вызов времени, осваивает новое политико-правовое поле федеративных отношений, на котором продолжают сосуществовать демократические тенденции федерализации и консервативно-охранительные тенденции унитаризации. России еще предстоит освоить опыт и социальную философию жизнедеятельности в условиях демократического федерализма, приложить немалые усилия, чтобы сформировать подлинно федеративное государство, способное поступательно развиваться во благо его народов в ХХI веке.

Источник публикации  - http://www.kazanfed.ru/